评论:专项债“破题” 基建补短板未来可期

周萃

今年以来，我国经济面临内外需走弱、经济不确定性增大等多重挑战，因此，稳增长仍是重要的经济命题之一。

为充分发挥基础建设对经济增长的托底作用，日前中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》），该文件的一大突破之处是允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，可以料想，若这一政策得到有效落实，必将带动有效投资扩大，并充分发挥对民间投资的撬动作用，促进经济持续健康发展。

项目资本金是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金。根据此前一些相关的规定，固定资产投资项目不允许使用债务性资金充当项目资本金，这一制度形成于上世纪90年代，本质上是政府控制投资规模和投资风险的一种行政手段。因为，通过“项目资本金”制度，可以有效控制投资规模，说得更直白一点，这一制度可以防止“空手套白狼”，即项目方自己不出一分钱，所有的钱都通过向银行借款等负债的方式筹措，这样会引发很大的道德风险。

对金融机构而言，“项目资本金”制度的建立，也对银行的资金安全提供了一份保障。资本金的充足性和到位的及时性，不仅关系到项目建设的合规性，更是银行判断项目出资人实力、项目可行性、项目建设期风险的重要依据。同时，项目资本金也对银行的债务资金起到安全“缓冲”的作用。

但是，在当前形势下，对“项目资本金”制度作出更适应实际情况变化的合理调整，确有其必要性。当前，我国正从高速增长向高质量发展转变，推动经济高质量发展需要补短板，包括铁路、公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业城镇基础设施、农业农村基础设施等多项重大项目建设需要加快推进。但是，项目资本金不足，正成为当前各地政府加快推进基建投资的一个重要制约因素。

从当前地方债的发行来看，今年地方债的发行明显加速。截至5月底，今年已发行1.94万亿元地方债。其中，新增一般债发行约7005.6亿元，发行进度达到75.3%，新增专项债发行8726.3亿元。但是，从国家统计局发布的投资数据看，1至4月份，全国共完成固定资产投资增速比一季度回落0.2个百分点，民间投资同比增长5.5%，增速比一季度回落0.9个百分点。由此来看，地方债提速发行对基建投资并没有形成相对应的转化。究其原因，可能是由于地方政府资本金不到位，使得前期发行的专项债未能形成相应投资。

因此，允许将专项债券作为重大公益性项目资本金是《通知》的一大亮点，这意味着部分基础设施、公共服务等领域的基建补短板项目将在资本金筹措上优先获得专项债资金补充，一些前期进度受阻的项目有望加快落地。允许专项债作为项目资本金，实质上也降低了地方政府启动重大项目投资的门槛，地方政府还可以借此盘活已经发行的专项债，让基建“补短板”真正发力。

《通知》的另一大亮点，是积极鼓励金融机构提供配套融资。如鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目建设；鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目建设提供融资支持；允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。《通知》还明确，对四类项目在新增隐性债务方面予以免责，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。

据了解，这是自2018年发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投资行为有关问题的通知》全面规范国有金融企业对基建项目的投资以来，第一次明文鼓励支持新增基建项目。在当前严控地方债务增量、地方债务问责的高压态势下，部分金融机构由于担心问责而不作为，《通知》的出台无疑将有利于打消金融机构顾虑。业内人士预计，未来可能还会出台明确的项目清单，进而降低金融机构筛选成本和后顾之忧。

《通知》对基建投资的拉动作用不容小觑。据华创证券首席宏观分析师张瑜估算，专项债券作为符合条件的重大项目资本金，可增加资本金1000亿元至2000亿元，最终或可撬动新增基建投资0.4万亿元至1.4万亿元，对整体基建的额外拉动或在3至5个百分点左右，对GDP增速额外拉动在0.2至0.4个百分点左右。另据国金证券研报预计，乐观情形下新增基建投资6040亿元，对于全年基建投资增速拉动为3.4个百分点。

但是，新规的落地并不意味着监管部门放松债务风险管控。《通知》提出，坚持防控风险，从合理明确融资标准、严格项目资本金条件、确保落实偿债责任、保障项目融资与偿债能力相匹配、强化跟踪评估监督五个方面，构建风险防控体系。

总体来看，政府债务规范、管住新增隐性债务的大原则没有变，违法违规举债的“后门”已被全面封堵。而“开大前门”的同时，也必将利好更多重大基础设施建设和社会公益事业发展，拉动基建的投资效果将更快显现，从而对经济稳增长形成重要托底支撑。