李扬：用国债替代地方政府隐性债务会导致赤字货币化

12月17日，由中国国债协会联合中国银行、中国建设银行、交通银行举办的地方债研讨会在北京召开。本次会议主题为“砥砺前行一十载 任重道远谱新篇——地方债市场建设与发展研讨”。

国家金融与发展实验室理事长李扬参会并发表演讲。其演讲的主题为《管理地方政府隐性债务中的金融风险》。主体内容包括债务规模、金融风险、赤字货币化、政策建议等四个方面。

李扬表示，显性债务的问题主要有，持有者机构单一，缺乏流动性。地方债几乎全部都被商业银行和政策性银行持有，相比其他债券，持有者机构非常单一。

隐性债务的问题为财政与金融的两难，从财政上来看，43号文后，地方政府不再承认各类隐性债务。从金融上来看，依然存在“城投信仰”，相信地方政府会兜底。

困境主要有，地方政府承认这部分债务会形成财政风险，不承认这部分债务会形成金融风险。

李扬认为，“前门”有限，“后门”依旧存在。

一是为国企（城投平台）、机关事业单位，产业引导基金及PPP项目等主体举债融资提供隐性担保，包括出具承诺函和担保函（及其他文件），以机关事业单位的国有资产为抵押品帮助企业融资等形式。

二是将建设公益性或准公益性项目举借的债务，直接纳入到财政预算支出范畴，由财政资金偿还。

三是地方政府违背商业原则，具有固定支出责任的中长期财政支出，集中在PPP、产业引导基金、政府购买服务等领域，包括承诺最低收益，承诺本金回购、承诺社会资本亏损损失等形式。

在谈到赤字货币化问题上李扬表示，用国债替代地方政府隐性债务，会导致赤字货币化。购买国债相当于政府赤字的货币化，日本、美国经验已多次证实。再贷款相当于央行借钱给商业银行来购买国债，本质也是赤字的货币化。

针对相关问题，李扬给出四项政策建议：一是强化债务，是防控融资平台违约风险的根本前提。二是将融资平台与地方政府的债务进行隔离，实行风险分担机制。三是强化地方政府的预算约束，减少中央政府的隐性担保，规范地方政府行为，阻断隐性债务形成机制。四是慎重对待“财政赤字货币化”。

李扬指出，日本地方公共团队金融机构（JFM）值得研究和借鉴。

日本地方公共团队金融机构（JFM）是由地方政府共同出资所有，专门为地方政府提供长期廉价融资的金融机构，其金融属性与银行类似，在资产方向地方政府提供贷款，在负债方则是向债券市场发行债券融资。2017年末由JFM对地方政府发放的贷款余额为2238亿美元，其发行余额为1953亿元。

JFM的核心目标是通过向地方政府提供长期廉价资金来改善地方政府融资环境并提高人民的福利。作为由地方政府联合全资拥有的金融机构，JMF向地方政府的贷款由总务省和地方政府共同负责。

全部贷款分为三种类型：长期贷款、预许可贷款和短期贷款。长期贷款是指向已经获得许可的地方政府提供的超过一个财政年度的贷款。预许可贷款是指为尚未获得许可的地方政府长期贷款暂时提供的一笔过桥贷款。短期贷款是指在同一个财政年度即将到期的贷款。

李扬认为，日本在政体和金融体制方面与我们接近，使我们学习日本有了可能性。