地方隐性债务化解另类探索：做大融资平台分母

原标题：地方隐性债务化解另类探索：做大融资平台提高债务覆盖率

从21世纪经济报道记者采访到化解隐性债务的措施方法看，地方政府有着强烈的制度创新和实践探索。

作为江苏省政府在市级债务化解中率先帮扶的三大城市之一，盐城在2018年化解隐性债务48亿元，实际化解107亿元，实现了债务规模、债务率双下降。在政府隐性债务化解实施方案中，提出一般公共预算安排、出让城市经营性土地、统筹土地占补平衡指标交易收入、处置有效资产化债等8条化债路径和“3个20%”（新增财力20%、土地出让收入20%、土地指标交易收入20%）用于化债的硬性要求，得到省政府主要领导和省债务管理领导小组的肯定。其中，向省级政府争取的46亿元置换债券全部用于盐城存量债务置换，另有财政预算安排10亿元用于公益性项目回购。2019年1-7月份，盐城一般公共预算安排化解隐性债务支出累计进度超90%。

这些做法有效防范了金融风险。比如，盐城市级层面设有20亿元的风险资金池，发挥救急不救穷的作用，在平台兑付紧张时使用，但到目前还没有用到，意味着风险是可控的。

隐性债务检查斗法

那么，政府隐性债务的检查方向在哪里？又牵涉到哪些博弈？

某市政府债务化解领导小组的一位成员告诉记者，对某县近几年的重大建设项目进行了一一甄别中，发现了一份为某融资平台中标的某物流园区征地拆迁项目的工程中标文件，中标金额接近10亿元。在取得财政预算外账套的科目明细账后，发现其中在工程暂存款科目中，有部分项目大额资金一进一出，疑似为保证金之类，其中金额最大的数十亿元，项目名称为某安置房工程。

再次甄别发现，这是政府向开发商回购的项目，但没有明确回购金额，也就基本确定了县政府存在政府回购形成的隐性债务。在这一过程中，上述融资平台与物流园项目政府签有回购协议，再由平台公司持协议向银行取得融资。其中，协议约定了回购金额，但财政尚未回购。而所谓的招投标并不存在，中标通知书为后来补做。

进一步查明后获悉，该县类似的回购行为均在棚改建设领域，尽管涉及的项目尚未签订正式协议，无法明确金额，但住建局仍提供了有效回购协议若干份，而其中大多数财政部门尚未回购结束，涉及金额数十亿元。

再次确认后，上述回购金额均于2019年及以后回购，因此属于政府支出责任，应计入全口径债务。按相关规定，严禁以棚户区改造等名义违法违规或变相举债增加隐性债务。

对于债务的主体，即各城投、交投、建投等融资平台，政府的做法是通过一般预算安排以回购平台之前代建的工程，以此化解平台积累的债务。

某设区市城投集团融资部负责人对21世纪经济报道记者表示，2019年9月某笔约10亿元的短期债务即将到期时，由于财政暂时无法拨付，就由银行进行了延期，实现了平滑周转，减轻了平台的压力。

那么，对于公益性项目的还款来源是如何化解的呢？

这就牵涉到金融产品的创新。据记者了解，部分地方试水了应付账款的资产证券化，通过发行后支付工程款，项目发包方与施工单位不直接产生联系。这意味着平台公司自身资产要雄厚，至少需要AA评级信用。

四大行之一的某市分行负责人告诉21世纪经济报道记者，当地金融机构对隐性债务置换尝试稳健的做法，即通过放新的项目置换原有的，本质上是属于项目贷，根据项目情况定金额和期限。考虑到做非标期限较长，没有使用表内续表外，也没有表内项目还表外，继续走表内。在即将过去的2019年，该分行仅有2笔非标业务。

这对地方政府来说，相当于尝试了延长期限和降低成本，且对银行本身项目影响不大，实践中也可置换给其他银行。目前看，能否在较大范围内进行，还要看具体项目的情况，因为项目要和地方政府投资计划保持一致。

从流程上看，置换的必须为隐性债务，且不能新增，尝试的模式需要得到地方政府的确认。同时，资金采取闭环，直接用于还债。

至于发行专项债融资来作重大项目资本金，购买专项债的投资人可享受一定程度的免税，但要经省政府核定确认，且收入的来源先要偿还债务。上述银行负责人表示，其所在市级层面有几十亿元的规模，但目前还没有收到具体信息，因为对应的项目要有稳定的现金流，而符合这种条件的项目非常少。

做大融资平台分母

为了更好的化解债务，地方政府寄托于融资平台做大做强，实现规模的扩张。做大分母，对债务化解有着直接利好。上述城投集团融资部负责人告诉21世纪经济报道记者，在市政府将市政资产注入后，有望在2021年实现1000亿规模，并冲击AAA评级信用，这样可以降低融资成本，增强经营和盈利能力。同时，市政资产中成本较高的信托融资也得到了母公司的帮助，优化了债务结构。

这样的做法有着现实需求。21世纪经济报道记者在采访中了解到，一方面，融资平台发债存在着不均衡，部分产业的融资平台发债在市场基本上难以寻找到买家；另一方面，已有县区对债务过高且偿还能力较弱的个别板块实施了财务重整，着力防范风险。江苏某县审计局在对政府投融资公司平台的审计中发现，政策性融资还贷压力很大，抽查的6家公司基本上没有实业经营项目，无一公司实现资产保值增值。

“怎么实现政府融资和债务有效循环的借用还一体化，政府不是给平台担保和兜底，而是增信。”担任多个地方政府投融资顾问的现代集团总裁丁伯康对21世纪经济报道记者表示，通过将碎片化的资产整合，做大分母实现对债务的覆盖，从而衍生出优质项目，再反过来支撑本身信用级别，给予投资人长期有益的信心。

但这一过程不能盲目求大，政府对规划资源的利用要科学。丁伯康认为，城市基建项目需要一些前瞻性，但是根据城镇化的规律，一般以常住人口每年1%的增量匹配。

此外，平台市场化转型带来的市场化改造化债方式有待规范。据21世纪经济报道记者了解，市场化改造化解债务制度尚不完善，审批监管不严，部分地区化债程序不够规范，未能取得债权人确认函。